7 R7 s8 g- J( M& n9 }& H; @. A8 r( k
答复请示是公文处理中经常要碰到的问题。如何答复请示？答复请示可以使用哪些文种？答复请示可以有哪些变通？笔者２００６年曾就上述问题进行过一次问卷调查，调查对象是安徽省某市党政机关和行政事业单位的文秘工作者。结果表明，不少人对答复请示的文种使用情况不甚明了，更有人存在认识误区。为此，笔者拟以公文法规为依据，结合最新的中央、国家机关公文例文，谈谈答复请示的文种使用问题。以供基层文秘工作者参考、借鉴，也和关注这一问题的同志们切磋、讨论。; R* n7 D4 T, w4 {
: h8 A9 g% N) ~: [
考察当前的公文运作实际，答复请示有以下几种情况：2 }- D4 r8 E; s& k- ]* D
& d/ w- [( r4 F8 |* _$ j; e- T) @ 一、用“批复”答复请示' Q% k2 @4 u% m b0 Q+ _ V
# C9 _3 s$ _$ R 国务院《国家行政机关公文处理办法》（以下称《办法》）对“批复”界定为“适用于答复下级机关的请示事项”，可见批复是专为请示而设。在公文运作实际中，批复也确实是答复请示的主要方式，使用最为普遍。请示事项五花八门，千差万别，哪些请示事项适合用批复来答复呢？迄今未见明确规定。但考察具有示范意义的中央、国家机关公文运作实际，“批复”大多用来答复涉及面较窄的一地一处一事或某些专门事项。请看例文：
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$ h2 l, }+ ?$ K0 r' E; m5 L& c 例一：3 {2 d! ?5 P) N" p# X* S0 s; ?9 Y
8 v F7 w$ R3 N' y7 h! a* P" j 国务院关于同意陕西省西安市人民政府驻地迁移的批复) c# ]5 |2 s* i8 M2 ^
$ `/ |8 J+ d% b: T! `4 o
国函〔２００６〕２９号
, q4 v) |4 T" H4 N- i/ ^. A" q9 }! p' m
陕西省人民政府：; k: `0 p3 k# k9 m& Q
c" K1 Q$ B" C9 ?5 v) k
你省《关于西安市人民政府迁移办公驻地的请示》（陕政字〔２００５〕８１号）收悉。现批复如下：
1 v6 z* Q6 f5 D6 w, ?3 K
$ j% S" i9 B( G' W 同意西安市人民政府驻地由西安市莲湖区西华门大街迁至西安市未央区凤城八路。搬迁经费由你省自行解决。
+ C& @+ b$ e: S# ?) u+ J; F4 Q
3 k( B, p; i: E3 e/ N 国务院1 o& ]3 y4 Z2 H
! ~8 R& o' K/ K/ {- S1 V7 ^ 二○○年四月二十七日
$ o) P& G5 a9 ^" w6 o3 i, _
5 z, O- I' b# g9 i* e 例二：2 C! [' {* a; x) [% p
, \6 E/ C1 _* K: d( V, b- a U 国务院关于同意安徽省调整安庆市部分行政区划的批复% [. i+ M6 b; [& {6 V
1 x9 R* k; K" U9 f2 {9 t
国函〔２００５〕３８号+ P: k/ F Z$ f9 w
/ n/ r3 _; y/ r: z
安徽省人民政府：
, C! L" S4 J& G0 O( t9 T! Y# n4 E4 p
你省《关于调整安庆市市辖区行政区划的请示》（皖政〔２００４〕６７号）及有关补充报告收悉。现批复如下：
9 Z% M4 W0 I. b9 Q% s
7 |3 n: i, k+ Q/ ] 一、（具体内容略）；
! u" D4 n' s/ `# n# ^, |* F! n% h( |" {8 k; h
二、（具体内容略）；. H3 y, f C6 Q
/ x2 B; x0 l! ?2 X7 Z2 a# p8 m. e 三、（具体内容略）。6 p$ n/ o. t9 ]: _2 k& l, {
# W$ n, G5 N, V; L* x% A
上述行政区划调整所需经费由你省自行解决，涉及的行政区域界线变更，要按照有关规定及时勘定。- O$ x' f6 B$ K
4 c4 h: t3 H1 K: Z: R
国 务 院; t2 f$ F- k% L( M( ?# K
2 ?# r( K. O9 e; b4 b P2 M* P
二ＯＯ五年五月十三日! D5 c% B) g" V* y/ R6 e S ]
! Q5 [) D7 p* i, H/ p4 x
近年来，对于下级部门用“请示”上报请求批准的法规性公文，也有用批复来进行答复的，但仍未超出上述范围。* D5 H: M( E- R* s) K
9 y5 ]1 I5 T) D3 o* S 例三：
4 n7 d% j3 }& I& T* f- s2 d7 a: w0 I" q2 m$ `3 r# }
国务院关于全国山洪防治规划的批复
5 \6 g: ^5 [/ p- n& Z" I+ I; \ o. X
国函〔２００６〕１１６号9 n6 H# B, T3 c
% s$ {+ T$ X) C0 C1 H# l
各省、自治区、直辖市人民政府，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部、水利部、环保总局、气象局：水利部、国土资源部、气象局、建设部和环保总局《关于批复全国山洪灾害防治规划的请求》（水汛〔２００６〕３１３号）收悉。现批复如下：: U6 G0 L; I& T0 _% `0 x
( W3 Z7 N7 K& i1 C# \4 r
（具体内容略）
" a, _' p/ t2 D7 [0 u) p: t' R0 s0 M/ {8 [) H! M+ H
国务院
3 L* a+ V. O j. q/ r
4 R$ ]/ N0 J' ]7 W4 P2 m: P/ k 二○○六年十月二十七日9 j# @. w7 M! V3 z6 k: N
* c+ M: h5 U' }: b3 ?5 j5 t9 } 谈到用批复答复请示，特别要强调的是：批复是答复请示的主要方式，但绝不是唯一的方式，不少基层的同志根据《办法》的界定，认为答复请示只能用“批复”。这样的理解是不正确的。因为，《办法》规定了“批复”的适用范围，明确了“批复”与“请示”相对应的答复功能、行文方向、受文对象。但从这样的规定中无论如何也不能得出答复请示只能用批复的结论。遍查《办法》及相关的权威解释，也未见类似的限定。这表明答复请示有一定的自由度。也就为其他文种答复请示提供了可能。
d! ?& V, h6 J
# X% J: w% E# s1 K; e% t 二、 用“函”答复请示8 L1 Z0 t- L, ]+ v- k
K; C5 j5 Y5 i' Q- H4 F6 N 函能不能答复请示呢？回答是肯定的，且看数例：; ~' I- a3 V% o3 _5 ^
) y. E7 ]( T6 e3 }/ v 例四：
+ f, {6 x. B2 e1 D# X; B0 G! d8 e) L) C6 R: t+ A
国务院办公厅关于全球大气水质监测工作移交问题的复函2 R* n1 U5 D* w/ t2 X
& C8 x# m1 @6 J
国办函〔１９９２〕４５号
! V4 l, b- i, G! [9 u1 n" w r! b9 |* H0 G# g8 `+ W y3 i
卫生部、国家环境保护部：
# Z4 _1 O: ]0 i) ^) z, o2 f0 J8 Z/ G# ?2 p! v9 P' D8 P% B" l
你们《关于将全球大气水质监测工作由卫生部移交国家环保局承担的请求》（卫报监字〔１９９１〕１０９）收悉。经国务院领导同志批示同意，现函复如下：) k1 x' V) q6 M4 s7 S* j+ h
4 P/ |4 O" Z5 F* M( p 一、（具体内容略）' q d. G( e) e/ a3 m& c5 j
& X, S( |; Q4 [2 ]
二、（具体内容略）
0 a" U# m' M& c3 x1 U& Y5 o
9 A- c4 s* ?" d8 I+ G# H% X 国务院办公厅
. s0 ~- F9 B7 T; _ \# e$ k U3 Y( ]) H. h1 I% T f0 m
一九九二年六月七日% b" f" g& |! g( w' d/ B& m0 l2 Z
8 v' J' f% w. {! j, ]. M
例五： F5 z, }' }" d! Y4 p* J
8 \2 |6 A! O/ C l6 C* Y, |. ]
国务院办公厅关于成都皮影博物馆冠名问题的复函
4 ^" F* a& H$ [* Q4 o3 e. ]) v9 c& m$ P* W. f! N! i
国办函〔２００６〕７９号
2 {' q# M4 ~5 \* h/ D/ C) @! D' c I1 e
四川省人民政府：
3 D3 \+ ]9 V: T$ D, e
% y% o; @1 }( [ 你省《关于成都皮影博物馆冠名问题的请示》（川府〔２００６〕４３号）收悉。经商有关部门并报国务院领导同志同意，现函复如下：! Q; B$ n# d6 ]0 l B, l. \
: [# D, V9 U7 q# s0 h6 @
成都皮影博物馆名称可定为“成都中国皮影博物馆”。8 v% Z! ~$ y4 k" {; R& {3 o8 [
% J6 V) y: Y2 Q$ U# K% _ h 国务院办公厅
+ ^& h) t- U' m6 L a3 r2 p0 ^0 b3 t: U% l4 y+ ]
二○○六年十月十一日6 A& l/ E- N$ `" A% d/ t
6 O9 [2 W; E# h7 h
8 U! b( b. c( x, V5 V
0 _# j' w8 Q6 {4 a9 Q 例六：
4 w4 D, Y& G* v4 ~ k& i! {7 h, R; E0 [% ^, M
国务院办公厅关于同意兰州海关调整为正厅级直属海关的复函* |; m. `) }) X! ]7 o
- T. Y1 p( ^$ q/ \- H- `0 i9 F
国办函〔２００６〕７７号
' \1 Z8 l0 v' H: w: m0 L9 m% f$ a* @# x$ o3 _# c
甘肃省人民政府：+ Z! F ?1 E" s0 C' |
' |- z& s1 d. D6 d& c 《甘肃省人民政府关于将兰州海关调整为正厅级海关的请示》（甘政〔２００６〕７２号）收悉。经国务院领导同志同意，现函复如下：
$ x% U1 x. F0 d) C9 K" S+ [3 j/ M+ ~; E, j) {2 l
同意兰州海关调整为正厅级机构，隶属关系和人员编制不变。) x3 Q0 E# P; g
& i: f: z( e/ l( \ 其他相关事宜，请你们与有关方面协商办理。( B) I- q$ D( r2 K
9 x1 p- d! `* `# J 国务院办公厅& W! j8 P# ~; P6 V8 n# e4 C- N7 F
$ F) \7 P3 f7 ` \8 D
二○○六年九月十八日1 f0 [/ B* |$ I
) E/ `" y- i. c1 @6 b, @# R. x
以上三则例文都是国务院办公厅的公文，在文种使用上具有示范意义。上述三例时间跨度长达１４年。其间，《办法》几经修订多所改动，而“函复请示”一直沿用至今。这表明用“函”答复请示由来已久。那么，函为什么可以用来答复请示呢？首先，我们来看“函”的适用范围——“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”——这表明函有答复功能，只是对象是不相隶属机关；其次，《办法》第十七条规定：“须经政府审批的事项，经政府同意也可由部门行文，文中应当注明经政府同意”。从上引例文可见国务院办公厅是严格按照《办法》的规定来行文的。同时也足以证明函复请示完全符合《办法》的规定。
! G) @! x/ f$ j# `9 y4 X) ~- A1 T* ]/ N2 a, ~( D; @
函复请示虽然由来已久且使用日益广泛，但一直有比较严格的限定条件。其一，必须经过请示的受文机关或该机关领导的批准方可行文，而且必须把经过批准的情况写进复函的正文中作为函复的依据；其二，受命用“函”答复请示的部门必须是请示受文机关的公文管理机构——办公厅（室），因为《办法》第十五条规定“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”。; e4 Q, s. P: {& M$ Q5 f
5 G0 z8 D3 d7 Z& s) W' |; L 三、用通知答复请示( M8 f0 W/ M _* ], b9 A
% \ e$ E1 D& Q* n9 @" R# S “通知”也可以用来答复请示。不过与批复、函复相比，使用得略少一些，用通知答复请示有一个变化的过程，请看例文：
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例七：/ O# F6 G0 Y: I7 `' h3 q. Y
8 u+ T% ^. x+ x' e5 T; W 国务院批转国务院证券委员会 中国证券监督管理委员会关于进一步加强期货市场监管工作请示的通知( B& r. r2 {' O r- E( c
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国发〔１９９６〕１０号
) V3 T# B" L) H7 p( ^6 O$ @" {5 z2 D! H" k. H
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委，各直属机构：
G- Y$ M( V0 F0 S
1 u: T$ p. V Z+ ]7 ` 国务院同意国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会《关于进一步加强期货市场监管工作的请示》，现转发给你们，请认真贯彻执行。6 C& y" O; ] r7 u) p
. ?& s) ?2 R3 x( g# j9 }5 m 国务院1 a* L; Y+ F! }! @* _
+ c( K% c( R( X1 a8 I
一九九六年二月二十三日) `+ M5 k) `7 z/ c8 m2 V
6 E9 Y6 Y& K6 R$ ~( s 例八：/ d- b) E, n5 u0 R& W
$ T% a q$ e4 [6 D7 y7 Y 国务院办公厅转发国务院证券委员会关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见请示的通知
, s1 c* M# r* V: A- \2 t% ~2 j
. G; B: _0 M: j6 V, ]5 t 国办发〔１９９４〕６９号
' u, P: }0 s9 `0 s1 |+ }' j q$ }% J+ T( q' i- a6 c0 J
各省、自治区，直辖市人民政府，国务院各部委，各直属机构：' g) U9 j ~, j* A
" z+ D8 }; O0 A4 b5 f 经国务院批准，现将国务院证券委员会《关于坚决制止期货市场盲目发展若干意见的请示》转发给你们，请各有关方面密切配合，认真贯彻执行。8 b, G2 u- t$ Q
}" k' v f/ ^ n% D) i$ G 国务院办公厅8 j4 E$ K/ t5 Q; F, B# {
' l6 V n# f. `( j; K+ ~
一九九四年五月十六日! V: w4 y1 _; `! m5 a! E
4 \; v& W `# X- w: u1 k
例九：
+ X( w9 o9 H% K I. i1 W" S; M4 t3 a. k- k
国务院办公厅关于批准牡丹江市城市总体规划的通知
; i9 Q* [6 m$ \0 t; s0 D, ?6 }% A) y6 v
国办函〔２００６〕５７号
; j9 O' b# l1 S7 R: ?. E, R
% B: ~9 i; j8 |: D) E, H4 I/ V' Z 黑龙江省人民政府：
# C* Z" }& H: w$ K& F2 o+ L/ r) m8 H# J; G5 r) P
你省《关于呈报牡丹江市城市总体规划（２００１—２０２０）的请示》 （黑政发〔２００６〕３６号）收悉。经国务院批准，现通知如下：+ Y4 w9 p$ d9 p% b1 ?- I! d
( M7 @6 b6 l; L2 q
一、原则同意修订后的《牡丹江市城市总体规划（２００６年—２０２０年）》（以下简称《总体规划》）。% C: K5 g+ s. c- @$ I
, s; \' v7 M, O, x& r2 u8 Y （以下共七项，内容从略。）# ]7 H) m! J+ x2 @& U
! o3 F& R/ ^" ?' J: { 国务院办公厅: d! e/ i1 i% c6 s% @
! x# q& w3 g: h( n* e
二〇〇六年七月二十四日
+ Q0 \6 Q5 B( C9 T- L! \
! ~: ~( f2 Y* h3 \/ u5 q 从上述例文可见用通知答复请示早已有之。《办法》生效以前（即２０００年底之前），大多是对下级的涉及面较广的请示事项用通知转发给其他下级执行，其行文形式有“批转”和“转发”两种。２００１年以后，这样的行文方式已很少使用。但又出现了用通知答复请示的新变化。例九即为典例，对照《办法》规定的通知适用范围，再研究例九的行文方式和公文内容。这样的通知应属于“传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项”一类。但因为这样的指示性通知完全是针对下级的请示事项的，下级的请示来文作为发文缘起被引述，所以它又同时答复了下级的请示，可谓一举两得，从中央、国家机关的例文看，此类通知往往由受文机关的公文办理机构（办公厅、办公室）经过授权后发文。这又和函复请示的要求完全相同，笔者由此认为这类通知在发文机关、行文方式、内容表达三方面对《办法》的现行规定都有所突破，应该是“通知”用途的新拓展。) j1 I; H% A1 I) `2 \ a$ ~
8 K% k% K& W7 l6 e
以上我们概括了答复请示的文种使用情况。其所以出现由单一“批复”拓展为批复、函复、用通知答复三者并用的情况，其原因大约有以下方面：
5 I# w4 `5 T0 G* p) }+ @. L1 t; G+ w' W, B
其一，从文种使用方面看，《办法》关于批复适用范围的界定，只规定了“批复”与“请示”相对应的答复功能和行文方向，而没有其他限定，这就使答复请示的文种使用有一定的自由度，另外，请示系“向上级机关请求指示、批准”，与此相对应，只要能传达指示、批准意思的文种就都可以承担答复请示的功能。因此才出现了答复请示的文种多样化；
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其二，公文作为国家机关管理协调的重要手段，工具性是其重要特征，公文处理、文种运用都以快速、便捷、高效地传达政令、沟通信息，实施管理为目的。而答复请示的文种多样化正符合这样的目的性；) M3 o% J }% s! I* n
) \9 }/ u' `" V' x( x% J$ y; \ 箕三，公文处理及文种运用虽然有较强的程式化和规范化，但绝不等于一成不变。它必然为适应管理需要发挥最佳工具效能而发展变化着。可以预见，随着市场经济体制的进一步确立，政府职能的进一步转换，有关公文处理和文种使用的变化将更加迅速。因此可以说，答复请示的文种多样化是历史的必然。1 M4 y' A0 g* R: B9 E# Q- H
# r$ U) V" f( M& a" a- U& K0 X, v 至于和《办法》的有关规定不尽吻合，也不难理解。因为《办法》作为权威的文件处理法规，稳定性是重要特征。与变化迅速的公文运作实际相比，其变化也是稳中有变，就文种而言，总是在一个新文种或原有文种的新适用范围已使用得较为稳定、完备，被遍接受后，才对其确认的，所以，它总是表现出一定的滞后性，也难免会出现文种使用“出格”的现象。而这正体现了公文规范与发展变化的辩证统一。 |
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